作者：李琪
《工伤保险条例》第十四条规定了职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定了是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。在司法实践中，由于道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定，公安机关交通管理部门因此出具《道路交通事故证明》的情况实属常见。由于《道路交通事故证明》未进行事故责任的划分，导致社会保险行政部门对于职工在上下班途中受到交通事故伤害，仅提供《道路交通事故证明》，无法提供《道路交通事故认定书》的情况下是否认定为工伤，口径不一，结论不同。各地法院也存在着同案不同判的司法现状。笔者检索了部分省市的判例，并进一步提取裁判要旨并进行相应的分析和解读：
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案例一
黄山太平湖生态渔业股份有限公司诉黄山市人民政府行政复议决定案（安徽省高级人民法院（2018）皖行终74号）
【裁判要旨】公安机关交通管理部门的事故责任认定结论，不是工伤认定的前置或唯一条件，仅是社会保险行政部门认定工伤与否的重要证据，社会保险行政部门可以依据公安机关交通管理部门的事故责任认定结论作为重要证据，并结合有关证据材料综合考量，作出是否构成工伤的认定。当公安机关交通管理部门没有作出事故认定或者由于客观原因做不出事故责任认定，社会保险行政部门不能拒绝工伤认定申请，或者直接认定不构成工伤，而应当依据《工伤保险条例》第十九条规定，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，最终作出是否构成工伤的认定。社会保险行政部门对当事人上班途中因发生交通事故受伤作出不予认定工伤决定，应当以能够证明存在特殊情形的证据为依据，在交警等有权机构对交通事故责任认定不明确或缺乏相关结论性意见情形下，社会保险行政部门应依照法定职权作“非主要责任”排除性调查取证，即承担排除“非主要责任”认定的举证责任风险，而并非依职权重新进行事故责任认定的划分。如果没有证据或无法举证排除交通事故当事人“非主要责任”特殊情形认定，则应从《工伤保险条例》有利于劳动者权益保护的立法原则上作出有利于事故当事人“非主要责任”确定性结论。
案例二
孔某某与南京市高淳区人力资源和社会保障局、南京市人力资源和社会保障局再审行政裁定书（江苏省高级人民法院（2017）苏行申1333号）
【裁判要旨】公安机关道路交通事故处理部门对孔某某受伤死亡的事故最终未作出交通事故责任认定，出具了“该事故部分事实无法查清”的道路交通事故证明。该证明载明的事故发生经过为“2015年12月5日16时30分许，孔某某驾驶二轮电瓶车沿沧溪路由北向南行驶至中源绿叶公司路段摔倒，致孔某某受伤，经送高淳区人民医院抢救无效于当日死亡”，未涉及孔某某以外的责任主体。本案也没有证据或者线索证明案涉交通事故存在其他责任主体。高淳人社局、南京市人社局认定孔某某发生的交通事故是单方事故，不属于《工伤保险条例》第十四条第六项规定的“非本人主要责任”的情形，并无不当。高淳人社局作出不予认定工伤决定、南京市人社局作出行政复议决定的程序，亦符合法律规定。
综合上述案例以及相关判决文书的裁判观点可以看出，对于“非主要责任”的举证责任由哪一方主体承担，各地法院的意见并不一致。最高人民法院作出的（2021）最高法行再271号行政判决书中对此进行了阐述。
案例三
李某诉湖北省武汉市人力资源和社会保障局、湖北省武汉市人民政府工伤保险资格认定及行政复议案（最高人民法院（2021）最高法行再271号）
【裁判要旨】《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项'本人主要责任’、第十六条第（二）项'醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项'自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”该条第二款规定：“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”
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《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
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根据上述法律、法规和司法解释之规定，认定是否属于“本人主要责任”，应当依据有权机构出具的相关法律文书。在相关法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门一般应当根据审核需要对事故伤害进行调查核实。在进入行政诉讼程序后，社会保险行政部门应当对其所作的认定结论承担举证责任。本案中,再审申请人李某向武汉市人社局申请工伤认定，武汉市人社局在工伤决定中认为,李某受伤应属于“下班途中”,根据公安交管部门出具的事故证明，造成其受伤事故为李某单方事故，该局不能认定为系李某“非本人主要责任”，故李某受伤情形不能认定为在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，不予认定工伤。对此本院认为,本案事故发生后，交通管理部门出具了《交通事故证明》，其中载明李某驾驶车辆与道路中心花坛发生碰撞、造成事故。
《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定：“道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。”
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据此，交通管理部门在《交通事故证明》中仅对事故情况进行说明，未作出责任认定，并不违反上述规定要求。李某在申请工伤认定时已将涉案《交通事故证明》向武汉市人社局提交，在此情况下，武汉市人社局仍主张李某有义务提交事故责任证明材料，于法无据。另一方面，交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，但并非工伤认定的前提条件。本案中武汉市人社局仍有必要根据审核需要对涉案事故情况作进一步调查核实，进而认定是否属于李某“非本人主要责任”。但武汉市人社局在工伤决定中根据涉案《交通事故证明》认定李某受伤属单方事故，并据此迳行得出不能认定为系李某“非本人主要责任”的结论，而并未阐明其对涉案事故的调查核实情况，故其所作认定缺乏事实和法律依据。另外，在交通管理部门未对事故责任作出认定的情况下，即使涉案事故属于单方事故，也并不代表李某即当然应该承担全部责任或主要责任。武汉市人社局得出不能认定涉案事故系李某“非本人主要责任”的结论，对此其应在行政诉讼程序中承担相应举证责任。经查在案证据、原审庭审笔录等，武汉市人社局对此仅提供了其对李某之父的调查笔录,除上述调查笔录外，武汉市人社局并未提交其他证据证明李某应承担全部责任或主要责任，故武汉市人社局应承担举证不能的法律后果。
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对于以上最高人民法院的观点，笔者进行了总结：
一、《道路交通事故认定书》不是认定工伤的必要条件，在职工提供了《交通事故证明》的情况下，社会保险行政部门不能直接或推定职工当然应该承担全部责任或主要责任。
二、在职工提供《交通事故证明》的情况下，社会保险行政部门需要对涉案事故情况作进一步调查核实，进而认定是否属于职工“非本人主要责任”。
三、社会保险行政部门认定职工应当承担的责任，在行政诉讼程序中承担相应的举证责任。
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